Analyse begrotingsrechtmatigheid

Kader
De accountant geeft niet alleen een oordeel over het getrouw beeld van de jaarrekening maar ook over de financiële rechtmatigheid (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden). Bij de financiële rechtmatigheid gaat het onder andere om de begrotingsrechtmatigheid: handelen we binnen de begroting zoals de gemeenteraad die heeft vastgesteld? Daarbij wordt niet alleen gekeken of de werkelijke lasten hoger zijn dan begroot, maar ook of de lasten aan het juiste begrotingsjaar en aan het juiste programma zijn toegerekend.

In de Kadernota rechtmatigheid is bepaald dat het overschrijden van de begroting (op programmaniveau) en van investeringen altijd onrechtmatig is, maar niet in alle gevallen hoeft te worden meegewogen in het accountantsoordeel. Dit laatste is het geval als:
• kostenoverschrijdingen worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten;
• kostenoverschrijdingen passen binnen het beleid;
• kostenoverschrijdingen het gevolg zijn van openeinderegelingen.

Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en zijn door de gemeenteraad nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting, via de verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet (Financiële verordening) en het controleprotocol 2018-2021.

In artikel 5, lid 4 en 5 van de 'Financiële verordening 2020' van de gemeente Best, is bepaald dat het college zonder voorafgaande autorisatie door de gemeenteraad zelfstandig verplichtingen aan kan gaan voor incidentele exploitatielasten lasten van maximaal € 50.000 en investeringskredieten van maximaal € 100.000, als sprake is van een spoedeisend karakter of een onontkoombare uitgave.

In het 'Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekeningen 2018 tot en met 2021 gemeente Best', vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2020, is onder artikel 2.1 met betrekking tot het begrotingscriterium het volgende opgenomen:

De begrotingsoverschrijdingen van de lasten worden door de accountant niet gekwalificeerd als onrechtmatig (ondanks de formele onrechtmatigheid) en hebben dus geen invloed op het rechtmatigheidsoordeel van de accountant, indien er sprake is van:

1. Begrotingsoverschrijdingen van producten, die worden beoordeeld op programmaniveau. Wanneer de begroting op programmaniveau geautoriseerd is, hebben overschrijdingen op productniveau geen gevolgen voor het oordeel van de accountant. Op het niveau van de productenraming kunnen dan door het college een soort neutrale begrotingsbijstellingen worden vastgesteld.
2. Begrotingsoverschrijdingen, die kleiner zijn dan € 50.000 of kleiner dan 3% van een programma van de begroting (= hoofdstuk) met een lastentotaal kleiner dan € 1.667.000.
3. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van autonome ontwikkelingen.
4. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van verplichte uitgaven.
5. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan overschrijdingen van uitkeringen door toename van het aantal uitkeringsgerechtigden. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van calamiteiten. Onder het begrip calamiteiten wordt verstaan: een extreme situatie met directe of indirecte gevolgen voor de gemeente Best. Voorbeelden zijn natuurrampen, oorlogsdreiging, branden, ernstige verkeersongelukken met gevaarlijke stoffen, treinongelukken enzovoort.
6. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van volledig onvoorziene situaties. Onder het begrip volledig onvoorziene situaties worden voorvallen verstaan, die niet in de begroting zijn opgenomen en redelijkerwijs ook niet opgenomen hadden kunnen worden.
7. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van openeinderegelingen.
8. Begrotingsoverschrijdingen waarbij de hogere kosten gedekt worden door hogere opbrengsten en waarbij tussen kosten en opbrengsten een direct verband bestaat.
9. Begrotingsoverschrijdingen, die zijn goedgekeurd door de raad tussen 1 januari 2019 en de datum van vaststelling van de jaarrekening 2018.

Alle andere begrotingsoverschrijdingen van de lasten zijn onrechtmatig en hebben dus invloed op het rechtmatigheidsoordeel van de accountant.
Een duidelijke toelichting op eventuele begrotingsoverschrijdingen in de jaarrekening is van groot belang om het onderscheid in de kwalificatie rechtmatig en onrechtmatig handelen op basis van het begrotingscriterium en de invloed op het rechtmatigheidsoordeel van de accountant helder te krijgen.

Analyse 2020
Hierna schenken we aandacht aan de begrotingsrechtmatigheid bij de programma's (resultaatgebieden) en daarna aan de rechtmatigheid bij investeringen.

Programma's
In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van de programma's waarbij de werkelijke lasten hoger zijn dan de geraamde lasten.

3.2 Openbare ruimte
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt voornamelijk veroorzaakt door hogere onderhoudskosten voor wegbeheer door een inhaalslag van achterstallig onderhoud in diverse wijken en hogere onderhoudskosten plantsoenen (vnl. storten bermmaaisel). Hier is sprake van verplichte uitgaven. De hogere loonkosten van ruim € 200.000 maken onderdeel uit van het totaal resultaat op personeelslasten (zie paragraaf bedrijfsvoering).

4.1 Economische zaken
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt veroorzaakt door een overschrijding op het onderdeel afgewikkelde complexen.  

7.3 Wmo
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt veroorzaakt door overschrijdingen van de uitgaven met betrekking tot het sociaal domein, onderdeel Wmo. Hierbij is sprake van een zogenaamde openeinderegeling.

10.1 Ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt veroorzaakt doordat als lasten de mutaties van de bouwgrondexploitatie naar de balans worden verantwoord (€ 1.879.000). In feite is hier dus geen sprake van hogere lasten.

10.2 Omgevingsrecht
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt veroorzaakt door inhuur voornamelijk op het gebied van handhaving ruimtelijke regelgeving. Dit maakt onderdeel uit van het resultaat op personeelslasten (per saldo € 39.000 nadelig). Hier staan ook hogere baten tegenover van € 180.000 (leges omgevingsvergunningen).

12.1 Overhead
Tegenover de overschrijding binnen overhead van € 25.000 staan hogere baten van € 48.000.

Investeringen  

Dit betekent dat er eind 2020 op het gebied van investeringen onderhanden werk is voor een bedrag van ongeveer € 6,5 miljoen.
Uit het overzicht investeringskredieten per 31 december 2020 blijkt dat er in het kader van rechtmatigheid geen sprake is geweest van grote overschrijdingen.

Conclusie
Uit de toelichtingen blijkt dat er geen sprake is van onrechtmatige begrotingsoverschrijdingen